HHCR-2023-01003
怀政办发〔2023〕5号
怀化市人民政府办公室
关于印发《怀化市烟叶产业五年发展规划
（2023年-2027年）》的通知
有关县市区人民政府，市直机关各单位，中央、省在怀有关单位：
《怀化市烟叶产业五年发展规划（2023年-2027年）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
怀化市人民政府办公室
2023年2月20日
怀化市烟叶产业五年发展规划
（2023年-2027年）
随着全国烟叶发展形势由控转稳、由稳转增的变化，怀化烟叶产业迎来重要的发展机遇。为全面落实烟草行业高质量发展新要求，充分发挥烟叶产业对怀化国民经济发展、乡村振兴的重要作用，稳步推进怀化烟叶恢复性发展，特制定本规划。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，紧紧围绕湖南烟叶“1134”工作举措和怀化烟叶恢复性发展总目标，积极响应市委“奋起二次创业”号召，服务怀化国际陆港建设发展战略，将怀化烟叶产业培育成推进乡村振兴战略、实现农业农村优先发展的重要抓手，打造成湖南烟叶发展“湘西北山地特色烟叶高水平示范区”的重要支撑。坚持“政府主导、烟草主体、烟农主力”稳产保供机制，遵循“以需定产、集约发展、创新驱动、绿色生态”四大发展原则，夯实“高标准烟田、高素质烟农、高效率烟基、高合作烟社”四大要素保障，聚焦“种、采、烤、分、收”五个生产环节，推动烟叶生产“五化发展”（标准化管理、专业化服务、机械化作业、绿色化生产、数字化转型）。科学定位，优化布局，高效统筹，走出一条符合怀化实际的烟叶产业发展道路，把怀化烟叶恢复性发展自然优势转化为高质量发展胜势。
二、发展原则
——以需定产原则。坚持以市场需求为导向，不断挖掘山地生产潜力和烟叶品质特点，以特色和品质赢得市场青睐和订单增量，严格按照工业订单组织生产，防止增速过快，避免“大起大落”。
——集约发展原则。计划增量向核心和重点烟区倾斜，打造一批以“万担乡、千亩村”为主的烟叶产业带。完善培育机制和扶持政策，不断提高新型种植主体生产经营水平，使其成为种烟“生力军”。
——创新驱动原则。坚持创新第一动力，让新理念、新技术、新模式贯穿烟叶生产经营全过程，在烤烟品种优选、大田优管、品质优秀等方面取得新突破，在节约生产资源、降低成本费用等方面取得新成效。
——绿色生态原则。绝不以污染生态环境和牺牲粮食安全为代价发展烟叶。倡导“绿色防控”，减少农药、化肥使用，开展地膜回收；理顺“种烟能稳粮”“抓烟能促粮”协同关系。构建科学合理的产业发展格局和生态安全格局。
三、目标任务
（一）规模总量
按“五年两步走”计划，推进全市烟叶产业规模化发展。
第一步： 2023年至2025年，全市烟叶产业规模稳定至2个基地单元，烟叶产量10万担（芷江4.5万担，靖州3.5万担，新晃2万担），建成“万担乡”7个（芷江4个、靖州2个、新晃1个）、“千亩村”17个（芷江12个、靖州3个、新晃2个）。稳定种植主体900户以上，户均规模45亩以上；发展新型主体300户左右，户均规模不少于70亩，种植占比不少于50%。
第二步：2026年至2027年，全市烟叶产业规模继续壮大至3个基地单元，烟叶产量15万担（芷江7万担、靖州5万担、新晃3万担），建成“万担乡”10个（芷江5个、靖州3个、新晃2个）、“千亩村”25个（芷江14个、靖州8个、新晃3个）。稳定种植主体1200户左右，户均规模50亩以上；发展新型主体415户左右，户均规模100亩左右，种植占比不少于60%。
（二）烟叶质量
大力发展武陵秦巴烟区醇甜香型山地特色烟叶，持续开展高端卷烟原料定制化开发研究，力争工业需求方由1家增至2家以上，烟叶订单量由4万担增至15万担以上，实现供销平衡。利用近3年时间，将全市上等烟比例提高至70%以上，中部上等烟比例提高至45%以上，上等烟比例和中部上等烟比例接近全省平均水平，收购均价（含补贴）达到17元/斤以上，烟叶收购等级合格率达到80%以上，工业需求结构满足率达到95%以上，备货交接等级纯度达到80%以上，实现优质优价。
（三）烟基投入
按“五年两阶段”步骤，持续推进高标准烟田建设和高效率烟基投入。
第一阶段：2023年至2025年，基本烟田规模和烟基配套设施满足全市10万担的烤烟产能，其中划定基本烟田永久保护区8.4万亩，核心烟田占比达到60%以上，完成高标准烟田建设3100亩；投入烟基项目3377个，投入资金1.33亿元，含新建烤房1112座，改造升级烤房590座，配套烟夹1550套，新增标准育苗大棚10个，新增分级工场10个，拟采购农机105台套。
第二阶段：2026年至2027年，基本烟田规模和烟基配套设施在“十四五”的基础上持续扩充，满足全市15万担的烤烟产能，其中累计划定基本烟田永久保护区12万亩，核心烟田占比达到65%左右，完成高标准烟田建设5000亩，3个产烟县各建成1个1000亩以上集中连片的高标准烟田示范区；累计投入烟基项目5697个，投入资金2.32亿元，含新建烤房1962座，改造升级烤房890座，配套烟夹2650套，新增标准育苗大棚20个，新增分级工场20个，拟采购农机155台套。
（四）社会效益
五年力争累计收购烟叶50万担以上，烟叶产前投入（不含烟基）1.5亿元。力争实现烟农累计收入8.5亿元左右，户均年收入达20万元以上，亩均年利润达2000元以上。力争累计销售烟叶50万担以上，上缴烟叶税1.6亿元以上。力争创建省级优秀烟叶示范合作社3个以上，专业化育苗、烘烤、分级实现100%全覆盖，专业化机耕占比达到80%以上，专业植保占比达到60%以上，烟农亩均用工降到20个以内。促进烟叶产业为烟农增收、乡村振兴、经济发展作出积极贡献。
四、工作举措
（一）推动基本农田向高标准农田转变
高标准农田建设是国家重大专项建设，是落实粮食安全省长责任制考核的重点工程。市县两级政府和有关部门要把烟田保护纳入到耕地保护大格局，把烟叶生产纳入到重农抓粮的大格局，统筹考虑，以烟促粮，以粮稳烟，一体发展。
1.完善基本烟田永久保护区划定。基本烟田永久保护区划定成果要能得到充分利用，各部门要通力配合，将我市已有4.2万亩基本烟田永久保护区纳入国土空间一张图管理，规定耕种用途，防止烟田流失。保护措施要付诸于实际行动，在“面积不减少、质量不降低、用途不改变、生态不破坏”的前提下，科学开展烟粮轮作，形成“烟粮互补”的稳定格局。基本烟田保护区域要持续扩充，充分考虑产业持续壮大，烟粮合理轮作等因素，增补扩充基本烟田永久保护区，为优化布局和烟基投入做科学指引。
2.加强高标准烟田管护利用。市县烟叶生产组织机构要继续履行相应责任，落实好管护主体，压实管护责任，建立管护体系，安排专项经费，统筹推进基本烟田永久保护工作。各产烟县有关部门要促进“互联网+”、大数据、人工智能、遥感等信息技术在烟田建设管理中的应用，创新提高基本烟田永久管护效率。各产烟县政府要根据湖南省两烟协调领导小组年度考评要求，将基本烟田永久保护工作纳入烟叶工作考核内容。
3.推进高标准烟田建设。统筹大农业项目资源，在基本烟田永久保护区内，以“宜机化、小改大、零改整”为目标，以百亩以上连片区域为单元，加快推进高标准烟田建设。按照“归并田块、平整田面、地连片、田成方”的要求，开展轻中度土地整理，确保整理后单丘田块面积达3至8亩。实施耕地质量提升行动，持续开展土壤改良、地力培肥与治理修复，不断提升高标准烟田质量。
（二）推动普通烟农向新型主体转变
当前农村空心化、农民老龄化、农户兼业化的趋势明显，种植主体不断流失，产业发展基础不牢。稳定种烟队伍已成为全省乃至全国目前面临的重要问题，其关键在于抓好种植专业户、家庭农场等新型主体培育。
1.配套扶持政策。加大对新型主体扶持力度，优先满足种植计划、烟田流转和专业服务。将新型主体培育纳入职业烟农培育管理，实行按级别差异化补贴，激励争先晋级、提升水平。从烟叶税中提出专项资金，用于新型主体完全成本保险、烘烤保险试点及产业综合体示范片建设等。争取地方政府将土地流转、金融信贷、税费减免等惠农政策向新型主体倾斜。
2.强化教育培训。建立健全“教育培训、认证管理、政策扶持”三位一体的职业烟农培育体系，开展青年烟农回引工程，让烟农成为一个有含金量和吸引力的职业。鼓励产烟县烟草部门联合当地职业院校合作办班，出台政策鼓励毕业生返乡种烟创业。鼓励烟叶技术员通过“烟农夜校”、现场示范、走访入户、视频推送等多种形式，分阶段为新型主体提供技术指导。
3.提升作业效率。建立土地流转、劳务用工和农机作业服务平台，着力解决种烟区域碎片化、生产雇工难、机械作业难等问题。围绕高标准烟田建设、成熟高效农机配置、烟夹推广应用和新能源烤房改造升级等四个重点，推进新型主体生产设备不断提升。大力实施烟田宜机化改造，研发和引进适用农机具，在连片区域内大力推进机械化作业，提高劳动生产效率，减少人工投入，降低生产成本。
4.指导用工管理。引导新型主体强化成本管控意识，加强生产过程用工管理，合理确定雇工数量，科学调配劳动用工，最大限度减少用工成本支出。指导新型主体记录各环节农事作业内容和生产成本费用开支，以小改小革促进系统集成，持续改善生产方式和管理模式，不断提升烟叶生产经营水平。
（三）推动粗放式烟基补贴向精细化烟基投入转变
烟基建设资金已统一纳入产区烟草部门烟叶生产投入，并直接摊销成本，与烟叶计划增量、投入产出效益水平挂钩安排。粗放式烟基补贴既浪费有限资源，又影响长远发展，只有向精细化转变才有利于当下。
1.盘活“家底”。各产烟县烟草部门要开展烟基项目大调查，尤其是要对“星罗棋布”的烤房摸清家底。针对使用年限已到、无维修价值的烤房要积极申报核销，为申报新烤房腾出空间；对未到使用年限，尚有维修价值的烤房要及时改造维修，尽量节省烟基投入；针对闲置可用的烤房，可通过布局引导、补贴运费等方式，重新投入使用。同时，各产烟区要积极探索烟基项目“以租代养”综合利用方式，维持设施设备的“生命力”。
2.高效投入。坚持“主攻存量、审慎发展增量”的原则，将有限的资源投入到最大效益产出、最关键环节当中。以老旧烤房设备升级改造为主，新建装配式新能源烤房为辅，保障产烟区烘烤能力（每18亩烟田、48担烟叶配置1座烤房）。以实用高效为原则，有计划、有步骤、有重点地加大烟站分级场地改造和设施配套，完善分级设施配套水平（每万担配齐400平方米分级场地，60张带标准光源的双人分级桌）。按照“新建适度从紧、盘活现有资源”的原则，育苗设施以老旧设施维修更换为主，适度安排少量新建计划（每1000亩烟田配置1个标准育苗大棚）。根据现有农机使用状况、合作社管理运营能力、农机研发进度，以点带面，推广成熟机械，扩大适用农机试点应用，适当补充农机存放管理场地。
3.严格管护。协调各产烟县政府落实省政府政策要求，按照5%左右的比例，从烟叶税中提取设施专项管护资金，用于烟基管护。各产烟县政府要支持解决“两场”设施用地矛盾，明晰产权主体和管护主体，促进基础设施管护政策落实落地。推进烟基项目网格化管理，实行设施设备使用现状动态监管，建立基础设施有偿管护机制，在“两场”设施显眼位置张贴管护责任牌，同步开展定期考核，确保管护责任落实到位。
（四）推动“小农耕作”向“烟社合作”转变
我市烟叶生产依然存在技术水平不高、机械化程度较低等“小农经营”诸多弊端，合作社“合而不作”“自我造血不足”等问题突出，离“生产在户、服务在社”的要求相差甚远。建设合作紧密、服务专业、规范运行的烟叶专业合作社对推动我市烟叶产业发展必将起到关键作用。
1.规范合作社设立。按照“一个基地单元对应一个合作社”“一个产烟县至少一个合作社”的标准推进烟叶专业合作社建设。相关部门要依法依规对现有合作社全面评估，“名存实亡”或年检不合格的合作社，要按程序依法注销。合作社要对社员名单全面清理，根据实际出资情况和社员大会决议，将不合格人员及时清退出去，将懂技术、会经营、敢管理的人才吸引进来。合作社领导机构及章程要全面完善，将理事、经理及出纳等管理人员进一步职业化、脱产化，将资金出入、人员异动、盈余分配等重大人事和财务运行机制进一步规范化。
2.协助合作社经营。各产烟县政府要从返还烟税中提取专项资金，扶持合作社发展建设。当地农村经营管理部门要加大对合作社的业务指导、项目扶持、信息服务和人员培训力度，指导合作社监事会实施年度内部审计、建立成员账户、规范盈余分配及会计记录、做好合作社验收评估。当地电力部门要重点保障合作社专业化烘烤用电问题，烘烤用电可按涉农电价予以优惠（烟叶烘烤用电执行农业生产电价，其他电价按照国家电价政策执行）。当地金融机构可对合作社开展信用评价，建立信用档案，统一授信，加大对合作社的信贷支持，满足合作社的金融服务需要。当地工商、税务、交通等部门要及时落实国家及省规定的合作社登记、税费缴纳、鲜活农产品运输等方面的优惠政策。
3.督导合作社运行。各产烟县要按照“生产在户、服务在社”的建设要求，督导合作社开展专业化服务。合作社要成立育苗、机耕、植保、烘烤、分级、运输等六个专业队伍，按照签订协议→技术培训→服务准备→服务实施→验收评价的流程开展服务。相关部门要加大对合作社服务收费价格的监管，通过市场调研、成本测算、多方商议、公示公告等方式确定合理收费标准，确保专业化服务正常开展，烟农得到实惠。烟叶部门及烟农要从服务过程组织、标准执行情况、烟叶质量水平等多角度开展检查和考核，按结果兑现专业化服务补贴，保证服务质量。
五、保障机制
（一）政府组织保障。市县烟叶生产组织机构要明确专门人员负责烟叶生产工作，狠抓工作落实，协调处理矛盾问题，稳步推进当地烟叶产业发展。市县两级政府和相关部门要“以发展为大局，以产业为己任”，既分工明确，又密切协作，不断促成振兴怀化烟叶产业发展的强大合力。（责任部门：市农业农村局、市烟草专卖局、各产烟县人民政府）
（二）扶持政策保障。县乡两级政府要利用返还烟税，出台政策，解决烟农辅导员工资、烤烟异地运输、烤房主体维修等相关费用；对在烟叶生产及烟基建设等方面工作积极、成绩突出的单位和个人予以奖励；综合考虑种植规模、烟叶质量、科技示范等因素，对适度规模户、示范带动户、优质优产户等优秀烟农予以奖励。各产烟县政府要返还一定比例烟税到产烟乡镇政府，有效扩充村集体经济，提高村委会抓烟积极性。烟草部门要在规范的前提下，加大烟叶生产投入补贴力度，年度产投补贴占收购正价比例维持在20%左右，从购苗补贴、土壤改良补贴、专业化植保、烘烤及分级服务补贴、农药免费发放、代缴保险、防灾减灾等多个维度，不断提高烟农种烟积极性。当地金融部门要积极出台惠农贷款政策，重点向烟农宣传适合的信贷产品，为信用良好、种植稳定的烟农提供便利的金融服务。（责任部门：市税务局、市烟草专卖局、各产烟县人民政府）
（三）生产技术保障。市烟草专卖局负责根据“高端卷烟定制化开发”等需方要求，制定全市烟叶生产技术标准和实施方案，负责对各产烟县执行土壤保育、控氮控密、三深两高、饼肥增香、成熟采收、分类编竿、“烤熟烤黄烤香”“专分散收”等关键技术情况进行考核。县烟草专卖局负责配齐基层站点技术力量，每800亩至1000亩配备1名网格管理员，从备耕到收购全程为烟农提供技术指导。各产烟县烟叶专业合作社每800亩至1000亩配备1名烟农辅导员常年驻守各种烟乡镇，对烟农日常生产进行技术辅导。（责任部门：市烟草专卖局、各产烟县人民政府）
（四）专业服务保障。各产烟县政府、烟草专卖局及烟叶专业合作社共同发力，借助高标准烟田项目和信息网络平台，引导形成“烟农自主、村镇协调”的土地流转模式，逐年探索“土地租赁、入股分红”的土地经营模式，切实解决烟农租地难、租地贵问题。县烟草专卖局负责设备维护，合作社出资出力，在各产区实现“专业化育苗、商品化供苗”全覆盖。县烟办负责烤房主体的维修，县烟草专卖局负责烤房的新建和设备的更换，合作社负责烤房设备的日常维护和管护、农民烤师的聘任及烘烤物资的准备，并向烟农提供“采编烤”一体化服务。市县两级烟草专卖局负责分级质量把关及场所设备准备，合作社负责分级人员培训及聘任，并向烟农提供专业化分级服务。（责任部门：市烟草专卖局、各产烟县人民政府）
（五）烟基设施保障。各产烟县烟草专卖局联合县烟叶生产组织机构负责烟基项目的组织实施，对工程进度和工程质量把关，确保按质按量交付使用。县乡两级政府及烟叶生产组织机构负责烤房、育苗工厂、分级工厂等烟基设施建设用地准备，利用返还烟税列支用地租金、“三通一平”、电力适配、入户电路安装、烤房主体维修等费用，确保不发生产权纠纷、用地纠纷等问题。合作社向烟农收取烤房租金，用于解决烤房主体维修、门窗及小零件更换等问题。各产区要按照5%左右的比例，从烟叶税中提取设施专项管护资金，作为烟基项目维保维护经费，由县烟办专款专用。（责任部门：市烟草专卖局、各产烟县人民政府）
（六）风险防控保障。各产烟县烟草专卖局与气象部门密切合作，在烟叶生产投入中列支经费，至少建设1个人工防雹/降雨作业点，必要时开展防雹作业和人工降雨；要实现气象信息和气象资料共享，定期向烟农推送气象信息，提前应对灾害天气。各产烟县电力部门要为烟叶生产提供电力保障，开展新建烤房电网改造、烘烤设备电能替代项目试点、烘烤前电力检修、烘烤期电力抢修等工作，降低停电事故损失。农业植保和市场监管部门要落实监督责任，严禁含有“二氯喹啉酸”、 重金属超标以及国家禁用农药在烟田使用。各产烟县烟草专卖局要积极开展绿色生物防控技术推广，采取“预防为主、综合防治”为主要方针的生态防控策略，降低烟叶重金属、农残、除草剂残留危害，保障烟草生态安全，探索开展烟杆及时拔除及回收利用研究，提倡烟叶绿色生产。市县两级保险机构要在落实现有保险政策基础上，联合市县两级烟草专卖局积极开展“全成本保险”“烘烤损失保险”“烤房财产综合保险”“烟叶生产人员雇主责任保险”“烟叶货运保险”等试点，不断提高烟农抵御自然灾害能力。（责任部门：市烟草专卖局、市农业农村局、国网怀化供电分公司、市市场监管局、市气象局）
本规划自公布之日起施行。
附件：1.怀化市未来五年（2023年-2027年）烤烟产业布局规划
2.怀化市未来五年（2023年-2027年）烤烟新型种植主体培育计划
3.怀化市未来五年（2023年-2027年）高标准烟田建设规划
4.怀化市未来五年（2023年-2027年）烟叶生产基础设施累计投入
